首违不罚必须同时满足三要件——即初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正

　　2020年《国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》（国函〔2020〕96号）规定，司法部负责推进多领域实施包容免罚清单模式。在总结实践经验的基础上，新修订的行政处罚法对“首违不罚”作出了细化规定。

　　谈及如何确定“首违”，徐志群说，行政机关实施“首违不罚”必须符合新修订的行政处罚法第三十三条规定的三个要件：即初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正。

　　“这三个要件必须同时具备，缺一不可。”徐志群指出，“初次违法”主要是指当事人在一定时间范围内，在同一领域、同一空间内第一次有某种违法行为。部门和地方在贯彻实施行政处罚法时，应根据一定时间、空间和领域等实际情况，合理确定“首违”。

　　新修订的行政处罚法一个重大突破是新增了“首违不罚”的规定，即初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

　　“首违不罚”的情形如何界定，比如老百姓生活中常见的闯红灯、压线、不按规定停车等道路交通违法行为，如何确定“首违”？如何增加“首违不罚”的可操作性？如何规范免罚清单和免罚执法流程？司法部行政执法协调监督局一级巡视员、副局长徐志群近日就此专门作出回应。

　　“‘首违不罚’是从执法实践中探索出来的经验，被行政处罚法立法所进一步采纳。”徐志群介绍说，近年来，地方政府有关部门探索轻微违法不罚和首次违法免罚清单制度。比如，浙江省有关部门印发《关于在市场监管领域实施轻微违法行为告知承诺制的意见》《浙江省生态环境轻微违法行为不予处罚清单（试行）》等，通过制定公布轻微违法行为不罚清单（初次违法多数是其要件之一），大力推行精准执法、柔性执法，鼓励当事人主动纠错、自我纠错、主动消除或减轻社会危害，让行政执法更有温度。

　　“行政处罚法第三十三条的有关规定具有很强的现实意义。”徐志群指出，“首违不罚”是行政处罚法处罚与教育相结合原则的具体体现，行政处罚具有惩戒违法行为的性质，同时也有预防和减少违法行为的功能，行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要在惩戒违法行为的同时达到预防违法的实际效果。“大力推行‘柔性执法’，对轻微违法者进行批评教育、进行劝诫同样也能起到防止和减少严重违法行为、降低社会危害性的作用。”

　　据了解，2020年《国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》（国函〔2020〕96号）规定，司法部负责推进多领域实施包容免罚清单模式。在总结实践经验的基础上，新修订的行政处罚法对“首违不罚”作出了细化规定。

　　谈及如何确定“首违”，徐志群说，行政机关实施“首违不罚”必须符合新修订的行政处罚法第三十三条规定的三个要件：即初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正。

　　“这三个要件必须同时具备，缺一不可。”徐志群指出，“初次违法”主要是指当事人在一定时间范围内，在同一领域、同一空间内第一次有某种违法行为。部门和地方在贯彻实施行政处罚法时，应根据一定时间、空间和领域等实际情况，合理确定“首违”。

　　一是各地区各部门要根据实际制定并公开多领域或本领域初次违法免予处罚清单，准确把握适用范围。清单要根据执法实践和法律法规规章的立改废情况适时予以调整。

　　二是要严格规范行政裁量权。各级行政执法部门要统筹做好免罚清单实施和规范行政处罚裁量权工作。对照法律法规，依据不同行政违法行为的事实、性质、情节、危害程度、实际后果等因素，按照合法、科学、公正、合理的原则，综合考虑法定裁量和酌定裁量因素，对行政处罚行为种类进行逐条梳理、分类、细化，纳入行政处罚裁量基准管理，并适时组织评估，建立动态调整机制。

　　三是要严格适用相关程序。属于可以适用“首违不罚”情形的，行政执法人员应当向当事人指出违法行为，进行批评教育，并提出及时改正要求。可采用告知承诺制等方式，要求当事人在承诺期限内及时改正并提交相应证明材料，未及时改正的，应视情依法采取必要的监管措施或信用惩戒措施。

　　四是要加强执法痕迹化管理。实施“首违不罚”要落实好行政执法全过程记录制度，行政执法人员可以根据实际情况，采用音像记录方式记录执法全过程，确保履职尽责有据可查和可回溯管理。

　　“下一步，司法部将认真组织推动落实新修订的行政处罚法的这项规定，总结辽宁、上海、浙江、江苏等地的好经验、好做法，以推行多领域实施包容免罚清单模式工作为契机，切实转变工作作风，提升执法服务水平，维护经济和社会秩序，优化法治化营商环境。”徐志群说。