告知承诺制在行政处罚中的适用

　　告知承诺制是一项在我国行政审批领域率先发展的制度，近年来，在新行政处罚法中加入首违不罚制度后，部分地方对于该新制度做出了适用告知承诺制的规定。该制度具有创新价值，但是其仍存在一定的制度风险。

　　告知承诺制最早在我国适用于行政审批领域，是行政审批制度改革背景下的一项制度创新。2001年《浦东新区企业设立、开业试行告知承诺审批方式的细则》，首次将告知承诺制引入行政审批领域。继浦东新区这一规定后，多个地方也对于告知承诺制的适用进行了相应的规定。2019年我国《优化营商环境条例》出台，对于在行政审批与行政许可领域适用告知承诺制进行了确认。自此，行政审批与行政许可领域的告知承诺制通过行政法规形式得以确立。

　　部分地方政府从行政审批领域汲取经验，将告知承诺适用于行政处罚执法实践中。首个关于此的立法实践为2019年浙江省《关于在市场监管领域实施轻微违法行为告知承诺制的意见》，实施过程是：“初步认定并告知当事人存在轻微违法行为，经批评教育，当事人自愿签署承诺书承诺及时纠正或在约定时间内纠正，则市场监管部门不再予以查处。”除此以外，多地也在轻微违法行为处罚程序中，设置了告知承诺的程序，例如我省交通运输厅2022年发布的《关于在全省交通运输领域推行轻微违法行为依法免予处罚高频事项清单和告知承诺制的意见（试行）》。但是在大部分这一类的文件中，行政机关仍需在当事人承诺后核实违法行为的消除情形，其与行政审批中的告知承诺制具有较大的差异。

　　分析告知承诺制在行政处罚领域中的适用，可以与行政审批领域进行对比，分析其价值。从传统行政行为分类角度来看，行政处罚则属于负担行政行为，行政许可属于授益行政行为。在行政审批领域适用告知承诺制时，行政机关不需要履行审核程序，行政机关以市场申请主体的告知承诺书替代了耗时冗长的事前审查环节，有助于提升行政机关的许可效率。可见告知承诺制在行政审批程序中的适用有助于优化营商环境。行政处罚作为负担行政行为、追惩性管制手段，其实施要求较为严格，在大部分相关的地方文件中，当事人承诺并不能代替行政机关核实环节。有学者指出在免罚轻罚制度中引入告知承诺制作为首违不罚制度的后续管理措施，为契约化治理。通过这种契约化治理的模式，可以弱化行政处罚追惩性管制的“报应性”特征。在执法过程中适用告知承诺制，的确能够减少当事人与行政机关的对抗性，保证当事人以积极的心态纠正违法行为，让执法既有力度又有温度。

　　但同时，在行政处罚领域适用告知承诺制有一定的风险。有观点认为告知承诺制是一种行政契约性质的制度，并有学者指出行政处罚契约化既有推动行政处罚制度变革的可能性，也有使行政处罚权沦为执法者“议价”牟利的工具的可能性。可见行政处罚的契约化，容易对于行政处罚法定原则产生冲击。其次，行政处罚告知承诺制与告知承诺制及免罚清单制度两个制度相关联。在行政审批领域，部分经营主体通过提供虚假申请材料与虚假承诺骗取许可证，实施非法生产经营，不利于社会主义诚信社会的格局构建。可见在信用审查机制不完善背景下，告知承诺制的运行面临着不可忽视的挑战。从免罚清单制度角度来看，免罚清单本身具有法律风险，如突破立法体制、规避行政处罚法、限缩行政处罚裁量权等。免罚清单所具有的风险也会对于告知承诺制的实施造成连锁的影响。

　　在当前阶段，该制度的完善可以从降低制度风险的角度展开。目前越来越多的地区对于部分行政处罚程序中适用告知承诺制作出了相关规定，不同文件对于该制度具体的实施程序有不同的规定。但是对于免罚程序中涉及到信用管理以及行政机关核实的程序往往规定得较为粗糙，而这二者对于该制度的良好运行具有重要意义。有文件指出，要“探索建立全省统一的执法信息库”，如果能够建立相似的信息库，对于解决告知承诺制运行中信用管理问题有很大帮助。针对当前该制度适用较多的交通运输执法领域，各地交通运输厅的门户网站可以设置与免罚制度相应的信用查询入口。其次，关于承诺后的核查问题，部分地方规定的核查方式为书面核查，部分地方并未规定核查方式，应当细化核查方式、核查程序，切实维护执法权威和公信力。返回搜狐，查看更多